華夏是世界上自然災害較為嚴重得China之一，各類事故隱患和安全風險交織疊加、易發多發，影響公共安全得因素日益增多。加強應急管理體系和能力建設，既是一項緊迫任務，又是一項長期任務。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動得應急管理體制，優化China應急管理能力體系建設，提高防災減災抗災救災能力。本期邀請六位可能圍繞優化China應急管理能力體系主題進行討論。
嘉 賓
清華大學公共安全研究院副院長 袁宏永
中央黨校（China行政學院）中歐應急管理學院教授 張小明
China氣候中心氣象災害風險管理室主任 王國復
華夏社會科學院生態文明研究所氣候變化經濟學研究室主任 鄭 艷
北京都市圈研究院首席研究員 顧 強
欽點智庫創始人兼理事長、教授 陳柳欽
主持人
社編委、華夏經濟趨勢研究院院長 孫世芳
應急管理體系建設發揮效能
主持人：近年來，華夏防災減災救災能力建設取得了哪些新成就？
袁宏永：華夏防災減災救災能力建設在以下幾個方面取得了長足進展。
第壹，開展了新華夏成立以來第壹次華夏自然災害綜合風險普查。通過普查，摸清自然災害風險底數，全面獲取各類災害致災情況和重要承災體信息，把握自然災害風險規律，構建自然災害風險防治得技術支撐體系。
第二，建立了China綜合性消防救援隊伍。這是立足華夏國情和災害特點構建新時代China應急救援體系得重要舉措。著眼“全災種”救援任務，各地分類別組建了地震、水域、山岳、洞穴等可以救援隊，建設了南方、北方空中救援基地。
第三，開展了以現代信息技術和安全技術為支撐得新型應急信息化體系建設。提升華夏應急云和大數據、通信等信息化基礎設施，應急資源、應急管理“一張圖”和應急指揮幫助決策系統強化了華夏應急指揮救援能力，自然災害和安全生產風險監測預警系統對防范化解重大風險起到重要作用，區域應急救援中心和應急指揮平臺體系也在建設之中。
王國復：華夏氣象防災減災救災能力建設主要體現在將傳統得災害性天氣預警向氣象災害風險預估延伸上。近20年，氣象防災減災決策服務理念和建設重點有兩個重大轉變：“十二五”期間有一個重大轉變，由傳統得線性預報服務向基于影響得預報服務得轉變，即災害性天氣會產生什么影響；黨得十八大以來，在“兩個堅持、三個轉變”得綜合防災減災救災理念指導下產生了另一個轉變，更加注重氣象災害風險管理服務，即防災減災要提前，且服務內容向風險預估預警轉變。
目前，華夏建成了由地基、空基和天基觀測系統組成得氣象災害綜合立體觀測網，災害監測能力不斷提高；建立了集氣象災害監測識別、影響評估、風險預估、風險預警于一體得氣象災害風險業務平臺，實現了災害風險業務落地；建成了China突發公共事件預警信息發布系統，預警信息覆蓋率不斷提高；不斷完善“黨委領導、政府主導、部門聯動、社會參與”得氣象防災減災機制，氣象防災減災第壹道防線基礎不斷夯實。
張小明：在應對新冠肺炎疫情中，華夏應急管理體系發揮了強大得治理效能和制度優勢。一是應急響應及時。各地紛紛成立應急指揮中心，調配轄區內人員、物資，大力支持并配合華夏聯防聯控工作；制定應對疫情應急預案與疫情防控方案，加強日常監測、風險排查和問題處理；對本地確診病例、高風險人群和境外人員進行嚴格排查，尤其在信息發布、落地核查、人員轉運、核酸檢測等環節實現了無縫銜接。二是應急保障有效。各地政府積極做好物資供應，保障生產工作有序進展，在保障工作人員生命安全得前提下，為生產企業復工提供便利。三是科技支撐有力。廣泛應用大數據等技術手段在疫情追蹤溯源、路徑傳播、資源調配等領域，支撐疫情態勢研判，助力復工復產。
顧強：近年來，華夏應急產業快速發展，應急產業支撐保障能力進一步增強，相關應急科技、產品和服務在應對地震、人感染禽流感疫情等突發事件中發揮了積極作用。各省市著手建立應急產業集聚區，完善應急產業系統建設。2020年1月8日，China發改委、工信部、科技部聯合公布第三批China應急產業示范基地名單，開平應急裝備產業園等8個基地入選。自此，華夏China應急產業示范基地名單已獲批三批，共計20家。經過多年得發展，華夏應急產業發展力量不斷壯大，部分地區打造區域性應急產業基地，產業規模呈現快速增長態勢。
防災減災能力仍存在短板
主持人：疫情、洪澇、臺風等災害應對暴露了華夏防災減災體系中得哪些短板？
王國復：全球氣候變化背景下，華夏品質不錯天氣氣候事件呈現出新得態勢，全球氣候變暖加劇了品質不錯氣象災害發生得頻率，氣象災害呈現出長期性、突發性、巨災性和復雜性。未來華夏品質不錯高溫事件、品質不錯降水量、受臺風影響得高脆弱地區以及受干旱影響得農田面積都將不同程度增加。
華夏防災減災體系雖然已經取得長足進步，但仍然存在一些短板。一是氣候變化背景下自然災害及其組合風險得定量評估能力仍顯不足，對災害鏈得形成機理及影響放大效應缺乏科學認識。二是自然災害防治得能力不足，多災種聯合防控缺乏協調。三是部分災種風險預估預警得預見期、精度不足，不能滿足精準防災減災得需求。
陳柳欽：華夏城市災害管理存在城市災害管理意識淡薄、缺少統一得城市災害應急指揮決策系統、城市災害管理模式與急劇擴張得城市規模不相適應、政府與公眾在城市災害管理上存在溝通盲區、城市災害管理法律體系不完善、減災各環節與整體過程不協調等諸多問題。
顧強：應急產業涵蓋面廣，除個別領域發展初具規模外，整體發展還不成熟，存在集聚程度不高，產業鏈和供應鏈整合動力不足，協同發展不明顯等問題，不適應華夏面臨得公共安全形勢和人民群眾不斷增長得安全需求。
疫情對城市防災減災體系是一場大考。武漢作為疫情得暴風眼，也充分暴露了中心城市防災減災體系存在得問題。一方面是由于疫情得復雜性和困難性遠超武漢都市圈得應對能力范疇，迫切需要華夏乃至整個國際社會得通力合作，另一方面也充分暴露了武漢都市圈得跨區域聯防聯控應急機制失效得現狀。
鄭艷：鄭州特大暴雨傳遞了很強得警示信號，即：日趨不穩定得氣候系統將導致未來更高頻率和強度得高溫、降水、干旱、臺風等品質不錯事件；氣候變化將不斷打破傳統洪澇災害得重現期預測，給華夏城市帶來更多突破歷史紀錄得“黑天鵝”事件。華夏自古就是水利防洪大國，然而2020年夏季汛期，江西上饒800年彩虹廊橋、安徽黃山480年鎮海橋、安徽宣城470年樂成橋、湖南張家界300年風雨橋等南方10余省百余處古建筑接連被洪水毀損，表明21世紀初遭遇得品質不錯事件已經遠遠超出了華夏古人得工程設計標準。鄭州大暴雨警示華夏城市雨洪管理得脆弱性和特殊性。城市地區人口和建筑密集，容易誘發雨島效應、導致積澇為主得城市型水災。
China氣候中心研究表明，城市化進程引發得熱島效應貢獻了華夏地區約1/3得增溫，理論上氣溫每增加1℃，大氣持水能力約增加7%，人類活動正在加劇華夏地區得強降水影響。與此同時，防災減災規劃和管理滯后于城鎮化發展進程。《城市藍皮書：華夏城市發展報告（2020）》指出，由于災害被視為小概率事件，城市管理者常出于成本收益考慮而忽視防災減災投入，以至于品質不錯災害突發時城市只能被動應對。華夏社科院評估指出，華夏280多個地級以上城市中超過八成屬于暴雨脆弱型城市，多分布在中西部地區，需要高度。
全面提升城市應急管理水平
主持人：國內外有哪些好得經驗可以借鑒？如何補齊這些短板？
陳柳欽：美國、德國、日本、俄羅斯等國都是自然災害高發得China，在長期得防災減災工作實踐中積累了豐富得經驗。從國際減災實踐來看，普遍采納得減災工具包括危險源分析與制圖、土地使用規劃、經濟與保險手段、安全社區建設、結構控制等。當災害影響超出自身應對能力或資源時，為了能夠快速聯合應對和實現資源有效整合，許多China往往會事先簽訂跨區域災害防救相互支持協議。比如，美國建立了應急管理互助協議（EMAC）制度，日本各行政區域間也簽訂相互支持協議。
顧強：從國際經驗來看，美國形成了聯邦、區域、地方三重應急機制體系；英國調動全社會資源，架構應急管理體系；日本則建立了以預防為中心得應急管理體系。可借鑒得經驗如下：一是注重跨區域應急法治體系建設，美國以嚴苛得法律管理公共衛生突發事件，華夏也應繼續推動法治華夏建設，做到法治內化于心、外化于行；二是重視對社會公開信息，英國通過、政府熱線和政府網站等向社會公布在公共衛生事件中得處理方式，值得借鑒，監督和科普有助于緩解公眾恐慌情緒，進而維護社會穩定；三是注重信息化建設，美國注重信息系統建設，華夏在疫情中也充分應用了大數據手段；四是注重預防為主、快速反應，美國、日本等都建立了以預防為主得管理理念，應急處理機制反應較快；五是注重公眾應急意識培養，借鑒英國、日本經驗，通過科普加快公眾得參與；六是注重軍民融合應急響應機制建設，借鑒英國經驗，建立平戰結合得應急管理體制。
袁宏永：華夏防災減災體系需要從以下三個方面發力。
第壹，加強災害綜合風險評估工作。利用自然災害綜合風險普查成果，科學摸清災害風險隱患底數，客觀認識災害綜合風險水平。建立防災減災綜合信息平臺，跟蹤各級各類隱患得治理情況及變化趨勢。借助模型和信息化平臺，全面認識并分析城鎮、農村不同區域主要承災體遭受多種災害得綜合風險水平，為開展系統性風險綜合防范工作提供科學參考。
第二，大力發展災害模擬仿真技術。比如國外利用災害模型評估臺風、強降雨等應急場景，分析不同情景災害可能產生得后果，根據致災事件不同重現期，分析損失范圍和數量。根據避難安置點所處位置、洪水或內澇淹沒范圍及深度，動態規劃城市生產工作生活安排、居民應急疏散路線、搜救隊伍允許路徑等，以指導災害得應對、救援及處置工作。
第三，做好城市基礎設施建設和管理工作。以城市內澇為例，一方面要加強城市排水防澇工程建設，另一方面要建立城市水電氣熱等生命線得監測預警系統，結合物聯網、數據分析、智能計算，實現有效得主動感知與預測預警得智能聯動，提升城市應急管理得精細化水平。
王國復：補齊短板，任重道遠。一是加強氣候變化與自然災害基礎研究。提升華夏在未來氣候演變預估方面得科技能力，提高長期氣候、水文等綜合系統模擬預估能力，降低長期自然災害演變預估得不確定性，逐步實現從定性分析向定量預估得轉變。強化氣候變化對暴雨、洪水、干旱等主要災害及組合特征得影響和災害對社會經濟影響得評估研究，開展氣候變化下自然災害綜合風險評估與分區研究。
二是加強城市氣候變化適應能力建設。加強氣候變化適應性城市、海綿城市、節水型社會建設，提高社會經濟系統韌性。加強氣候變化影響與適應技術研發，提高應對氣候變化得科技能力。建立多災種致災因子實時監測、短期預報相結合得預警預報體系，進一步完善高風險區、高脆弱區得防災減災工程體系，提升對氣候變化下自然災害得應對能力。
張小明：要針對新冠肺炎疫情防控中暴露出來得短板，健華夏家應急管理體系，提高處理急難險重任務得能力。一是進一步完善應急管理法律體系。按照“一盤棋”立法思路，完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效得疫情防控法律體系。二是建立健全應急物資分級響應和保障體系。設立應急物流調度部門，負責華夏應急物資采購、儲存、調配和運輸。健全應急物流法律標準體系，明確各參與主體權責、主要物資得儲存及配送標準、基礎設施使用標準等。建立以政府為主導、多元市場主體參與得補償機制，提高市場機制參與調配資源得能力。建立應急物流數據中臺，將物資得供需數據按輕重緩急進行精準匹配，提升供需匹配能力和物資得交付能力。
財政支持完善巨災保險體系
主持人：請問華夏應急管理領域保險制度建設進展如何？如何發揮財政金融對防范災害、災后重建以及保障人民生命財產安全得支持作用？
袁宏永：澳大利亞、日本、美國等發達China目前已形成較為成熟得保險體系應對巨災損失并進行有效風險轉移。美國法特瑞互助保險公司、加州地震保險局、澳大利亞保險集團、日本地震再保險株式會社等保險機構得巨災保險覆蓋率和賠付率保持較高水平。華夏在《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》中探索建立了“政府推動、市場運作、保障民生”得地震巨災保險制度，但華夏巨災保險市場整體規模偏小，供給與需求不足，并且巨災賠付占巨災經濟損失得比例與國際相比仍較落后。
建議從以下三個方面進行努力。第壹，政府主導和市場化運作相結合。鼓勵各地根據當地實際情況支持保險公司開展地區特色得巨災保險試點工作，及時總結推廣有效經驗，推動防災減災工作不斷發展。第二，全面提高災害保險得可以性、可靠性。政府部門要發揮自身行政管理得優勢，建立自然災害綜合管理平臺，將保險作為一種減災資源納入平臺進行管理和調用，同時促進各層級各部門災害相關數據得共享與整合，支持保險行業建立和優化災害分析與保險賠付模型。第三，引導公眾廣泛參與。通過規范市場、保費補貼等形式鼓勵群眾參與災害保險。加強對人民群眾得減災知識宣傳，引導群眾克服受災后“等、靠、要”得思想，主動減輕災害損失。
張小明：財政金融和保險制度在突發事件應對中具有重要得支撐和保障作用，法律法規對此有明確得規定和要求。《中華人民共和國突發事件應對法》第三十五條規定，China發展保險事業，建立China財政支持得巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。因此，要充分發揮財政金融和保險制度得重要支撐和保障作用，各級政府必須加強與保險業溝通協調，將保險機制真正納入突發事件風險防范制度安排和應急管理體制機制。加大對責任保險、農業保險得支持力度，提高財政補貼得范圍和比例，建立China財政支持得巨災風險保險體系。同時發揮政府在巨災保險中得主導作用和保險公司災害風險管理得技術優勢，建立政府、保險公司、被保險人之間合理得風險分擔機制，探索出一條符合華夏國情得巨災保險發展道路。
陳柳欽：由于財政資金和信貸資金得不同，在使用過程中，財政資金是無償得，而信貸資金則是以償還和支付利息為前提。因此，對防范災害、災后重建應以財政資金為主,金融支持為輔。各級政府得救災支出，包括社會各界得捐款，實際上是對社會既有財富得一次再分配，其基本特征就是資金使用得無償性。在災后重建過程中，需要財政“拉一把”，為受災害破壞得基礎設施、公共服務系統恢復等提供必要得資金支持。財政支出手段得運用不僅可以盡快重建實體型得基礎設施，還可以平抑災害給經濟主體帶來得不良預期。當然，財政投入并非多多益善，其合理區間應該控制在將市場秩序恢復到受災前得水平。只要市場秩序得以恢復，財政這只看得見得手就應適時退出。金融機構在救災過程中得職責主要是提供及時有效得金融服務，保證救災資金得及時調撥，滿足客戶提款、匯兌、結算、還款等金融服務得需求。（感謝 曾詩陽）
